Inversores estadounidenses demandan a Honduras por las zonas económicas especiales (ZEDE), y la disputa podría llevar al país a la bancarrota
Por Guillaume Long, investigador principal del “Center for Economic and Policy Research”, y Alexander Main, director de política internacional del “Center for Economic and Policy Research”
Publicado originalmente en FP
Estados Unidos. En junio del 2009, Honduras se vio sacudida por un golpe militar en el que el presidente electo, Manuel Zelaya, fue sacado del país a punta de pistola. Lo que siguió fueron 12 años de gobiernos profundamente corruptos y opresivosque se mostraron incapaces de abordar los altísimos niveles de pobreza de Honduras o de frenar un aumento sin precedentes de la migración a Estados Unidos, que alcanzó su punto más alto en el 2021. Hoy, los hondureños se centran en reconstruir sus instituciones democráticas y en deshacer algunas de las políticas más dañinas de la era posterior al golpe. La tarea que tiene por delante la administración de centroizquierda de Xiomara Castro, elegida como la primera mujer presidenta de Honduras en noviembre del 2021, no es nada fácil, sobre todo porque la embajadora de Estados Unidos en Tegucigalpa se opone abiertamente a algunas medidas de reforma clave.
Una de esas medidas, con la que Castro parece profundamente comprometida, es la eliminación de las “zonas de empleo y desarrollo económico” (ZEDE) del país. Las ZEDE forman parte de una larga historia de zonas económicas especiales, zonas libres de impuestos y puertos francos que han cobrado un renovado impulso en las últimas décadas con el supuesto propósito de atraer la inversión extranjera a las economías en desarrollo. Pero las ZEDE hondureñas son mucho más extremas que las zonas económicas que se encuentran en otros países como Singapur, las Islas Caimán y Panamá. Permiten a las empresas privadas disfrutar de un nivel de autonomía asombroso, que incluye el establecimiento de sus propios tribunales, leyes, sistemas fiscales y fuerzas policiales privadas, todo ello prácticamente sin transparencia ni mecanismos de rendición de cuentas.
En el 2021, las Naciones Unidas expresaron su gran preocupación por las ZEDE hondureñas, afirmando que suponían una amenaza potencial para los derechos humanos en Honduras. La ONU estimó que las ZEDE podrían acabar controlando aproximadamente el 35 por ciento del territorio del país. Ese mismo año, un organismo hondureño de control de la corrupción publicó un informe mordaz sobre las ZEDE, en el que destacaba la oportunidad que brindan a los actores corruptos de dedicarse al lavado de dinero y otras actividades ilegales.
Con mucha razón, las ZEDE son muy impopulares en Honduras. El eslogan «No a las ZEDE» ocupó un lugar destacado en la campaña electoral de Castro. Poco después de la toma de posesión de Castro, el Congreso hondureño votó a favor de derogar la ley que permitía la creación de ZEDE. Un amplio Movimiento Nacional contra las ZEDE y en Defensa de la Soberanía, que se formó bajo el gobierno anterior e incluye sindicatos, grupos indígenas, organizaciones de derechos humanos y destacados académicos, también está presionando a Castro para que cierre las ZEDE.
Sin embargo, las disposiciones sobre inversiones del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR) han proporcionado a los inversores de las ZEDE un poderoso medio para luchar contra la reforma propuesta por Castro. Alegando posibles pérdidas futuras, Honduras Próspera, una empresa estadounidense con sede en Delaware que explota una ZEDE denominada Próspera en la isla de Roatán, frente a la costa septentrional de Honduras, ha demandado al gobierno hondureño ante un tribunal de solución de controversias entre inversores y Estados situado en el Banco Mundial. Aunque el presidente de Estados Unidos, Joe Biden, ha anunciado su oposición a este tipo de arbitraje inversor-Estado en futuros acuerdos comerciales, la demanda de los inversores de la ZEDE ha recibido un potente impulso del Departamento de Estado y del embajador estadounidense en Tegucigalpa.
Está claro que a Estados Unidos le interesa una Honduras estable y democrática, sobre todo porque frenaría el flujo migratorio hacia el norte, pero la inconsistente postura de la administración respecto a las ZEDE corre el riesgo de interponerse en el camino.
La consagración de las ZEDE en la legislación hondureña fue un asunto turbio y antidemocrático desde el principio. Después de que el presidente Porfirio Lobo decretara la primera iteración de ZEDE en 2011, el Tribunal Constitucional de Honduras dictaminó al año siguiente que el decreto de Lobo era ilegal porque violaba la soberanía hondureña. En respuesta, el Congreso hondureño se limitó a sustituir a esos magistrados constitucionales por nuevos jueces favorables a la ZEDE. El entonces presidente del Congreso, Juan Orlando Hernández, que más tarde se convertiría en presidente de Honduras en 2014, desempeñó un papel destacado en esta purga. En 2013, la renovada Corte de Constitucionalidad emitió un fallo que permitió al Congreso aprobar la ley habilitante de la ZEDE.
Lobo y Hernández -los dos presidentes que idearon la creación de las ZEDE- han sido acusados desde entonces de cargos de corrupción en Honduras. Lobo tiene actualmente prohibida la entrada en Estados Unidos por su “implicación en corrupción significativa”, mientras que Hernández se encuentra bajo custodia estadounidense a la espera de juicio por cargos de tráfico de drogas y armas.
Eventualmente tres ZEDE fueron creadas en Honduras. La ZEDE Próspera, a la que se concedió estatus oficial en 2017, se publicita como el «proyecto de ciudad privada de más rápido crecimiento del mundo», sede de «algunas de las nuevas empresas más innovadoras del mundo» en tecnología financiera, terapia genética, construcciones robóticas y más. Sus promotores, un grupo deautoproclamados “innovadores” de Silicon Valley, soñaban con construir una ciudad autónoma que permitiera a las fuerzas desenfrenadas del capital y los mercados hacer su magia en beneficio de la humanidad y, por supuesto, de los inversores de Próspera.
Próspera ha sido aclamada -junto con “Itana” en Nigeria y las ciudades de criptomoneda en El Salvador y Senegal, entre otras- como la encarnación de la nueva utopía libertaria de la “ciudad start-up”. Sin embargo, en la práctica, Próspera tiene poco que mostrar en términos de inversión o infraestructura, con sólo un puñado de edificios construidos hasta la fecha. Además, ha conseguido enemistarse con la comunidad de Crawfish Rock. Los locales creyeron al principio que se trataba de un complejo turístico costero, pero se dieron cuenta de que el terreno que les rodeaba se estaba cerrando y privatizando gradualmente. Luego descubrieron que el proyecto, planificado en tres fases, podría devorar sus tierras ancestrales.
En abril de 2022, pocos meses después de la toma de posesión de Castro, el nuevo Congreso hondureño, formado por un abanico de partidos de derecha e izquierda, votó por unanimidad la derogación de la ley ZEDE. Pero Próspera, que presume de “fuertes protecciones de estabilidad jurídica, protegidas por tratados internacionales durante un mínimo de 50 años”, estaba preparada para esta eventualidad. En diciembre de 2022, Próspera anunció que solicitaba un arbitraje en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi) por una suma cercana a los 10,800 millones de dólares. A falta de una inversión considerable, el caso de Próspera era cubrirse las espaldas ante la pérdida de beneficios futuros.
El Ciadi creado en 1966 como medio para resolver litigios entre inversores internacionales y Estados, es un tribunal de solución de diferencias entre inversores y Estados (ISDS) dependiente del Banco Mundial. El Ciadi permite a los inversores demandar efectivamente a los gobiernos por pérdidas de inversión, incluidos los beneficios futuros. Los inversores pueden reclamar daños y perjuicios por cualquier decisión reguladora -incluida la limitación de los combustibles fósiles o la imposición de restricciones al empaquetado de cigarrillos-, lo que hace muy difícil que los gobiernos establezcan salvaguardias laborales o medioambientales o, como en el caso de Honduras, tomen medidas para proteger la soberanía y la democracia del país.
Estos acuerdos están diseñados para permitir a las empresas demandar a los Estados, pero no al revés. Los estudios sobre los mecanismos de ISDS muestran que los Estados sólo ganan el 36% de los casos de arbitraje. Además, negarse a pagar las indemnizaciones concedidas a una empresa rara vez es una opción, ya que los casos de arbitraje suelen ejecutarse en las jurisdicciones de países en los que el Estado puede tener activos. Se pueden embargar reservas internacionales, una empresa estatal o incluso un avión o un buque de propiedad estatal para hacer frente al pago. Las decisiones de arbitraje pueden incluso acabar contabilizadas como parte de la deuda externa de un país.
Afortunadamente para Honduras, los mecanismos de ISDS están cada vez peor vistos en todo el mundo. Varios países, como Ecuador, India, Indonesia y Sudáfrica, se han retirado en los últimos años de los tratados bilaterales de inversión que incluyen cláusulas ISDS; algunos incluso han abandonado el Ciadi En Europa, muchos países están abandonando el Tratado sobre la Carta de la Energía porque sus cláusulas ISDS obstaculizan las políticas de eliminación de los combustibles fósiles.
Incluso en Estados Unidos, el estado de ánimo ha cambiado. El expresidente Donald Trump, en su renegociación de lo que ahora es el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá, acordó limitar severamente el alcance de la ISDS a un reducido conjunto de sectores. Más recientemente, Biden, refiriéndose al proceso ISDS, denunció los “tribunales especiales” para las corporaciones y prometió no incluirlos en futuros acuerdos comerciales. La senadora estadounidense Elizabeth Warren, junto con más de otros 30 miembros del Congreso, también ha denunciado el uso del ISDS por parte de Próspera para “intimidar” a Honduras y ha instado al gobierno de Biden a apoyar al Gobierno hondureño.
Próspera, por su parte, no ha perdido el tiempo en contratar a grupos de presión y buscar aliados políticos en Washington. En octubre de 2022, los senadores Bill Hagerty y Ben Cardin enviaron una carta a la administración de Biden denunciando al gobierno hondureño por la derogación de la ley ZEDE. Cualquier “expropiación directa o indirecta de las inversiones estadounidenses en las [ZEDE] hondureñas”, escribieron, “se consideraría un ataque directo a las garantías del CAFTA-DR”. Algunos republicanos de la Cámara de Representantes, incluidos los Reps. Paul Gosar, Mario Díaz-Balart, Michael Waltz y María Elvira Salazar, también han expresado su apoyo a Próspera y han pedido sanciones individuales en respuesta a los intentos de cerrar las ZEDE, condenando las amenazas a la inversión estadounidense e incluso aludiendo a la influencia china en la región.
La embajadora de EE.UU. en Honduras, Laura Dogu, que tiene por costumbre criticar públicamente al Gobierno hondureño en materia de política interna, también se ha apresurado a rescatar a la ZEDE de Próspera. Unas semanas después de que la embajada de Estados Unidos tuiteara sobre la reunión de Dogu con los inversores de Próspera en septiembre de 2022, la embajadora estadounidense criticó al gobierno de Castro por querer “reducir o eliminar los incentivos a la inversión”. “Sin duda”, dijo la embajadora, las “acciones del gobierno de Castro están enviando un mensaje claro a las empresas de que deben invertir en otros lugares, no en Honduras.” El Departamento de Estado de EE.UU., en aparente desdénde la oposición de Biden a la ISDS, también ha expresadopreocupaciones similares, alegando que la decisión del gobierno hondureño de derogar la ley ZEDE “contribuyó aún más a la incertidumbre sobre el compromiso del gobierno con las protecciones a la inversión requeridas por los tratados internacionales.”
“Cada milímetro de nuestra patria que fue usurpado en nombre de la sacrosanta libertad de mercado, ZEDE y otros regímenes de privilegio, fue regado con la sangre de nuestros pueblos originarios”, dijo Castro ante la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2022. “Mi gobierno social y democrático retornará a un estado de justicia y de derecho para que esto no vuelva a ocurrir.”
Pero el apasionado llamamiento de la presidenta hondureña en favor de la soberanía democrática, un tema recurrente en la historia centroamericana, choca con la noción profundamente arraigada en la psique de gran parte de la clase dirigente de la política exterior estadounidense, que sigue considerando a Honduras parte del proverbial “patio trasero”, donde Estados Unidos puede promover y proteger lo que cree que redunda en su propio interés.
En respuesta a la crisis migratoria en la frontera sur de EE.UU., la administración Biden dice que se centra en abordar las causas profundas de la migración en América Central, que incluyen “la falta de oportunidades económicas, la mala gobernanza y la corrupción, la delincuencia y la violencia.” Apoyar un esquema de inversión, como las ZEDE hondureñas, que amenaza los derechos humanos, permite la corrupción, socava el estado de derecho y está protegido de la regulación gubernamental, hace lo contrario de abordar esas causas fundamentales.
La demanda de Próspera, de 10,800 millones de dólares, equivale aproximadamente a dos tercios del presupuesto anual del Estado hondureño. Una decisión arbitral de este tipo simplemente llevaría al país a la bancarrota. Es hora de que el creciente número de detractores del ISDS, incluida la actual administración estadounidense, vayan más allá del mantra “haz lo que yo digo, no lo que yo hago” y apoyen la soberanía democrática de Honduras ante un caso atroz de abuso empresarial.
